Белоновский В.Н.

канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права ЮФ ИЭУП РГГУ

Щедролюбова Г.Н.

аспирант ЮФ РГГУ

 

Могут ли реализовать “право голоса” “обиженные избиратели”

 

Как известно, проблеме "нарезки" округов в советское время не уделялось особого внимания, поскольку  выборы проводились на безальтернативной основе. Но с введением альтернативности, состязательности отношение к проблеме изменилось. Многие поняли, что речь идет о соблюдении важнейшего принципа электоральных систем – равного избирательного права. Но выдерживать этот принцип оказалось не так-то просто.

 12 августа 1995 года, как представляется, стало вехой в истории нашего, отечественного парламентаризма: Государственная Дума, преодолев вето Совета Федерации,  приняла Федеральный закон "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва"[9]. 17 августа закон подписал Президент Б. Ельцин, а 22 августа, после публикации в "Российской газете", он вступил в силу[10]. Закон вызвал неоднозначную реакцию у исследователей и практиков, участвующих в организации избирательного процесса.

Основные протесты по закону были связаны с предполагаемым порядком неравномерного распределения избирателей по округам и появлением среди них так называемых "обиженных" избирателей[11]. Безусловно, при той методике, которую закладывал в закон Центризбирком, а именно он разрабатывал и представлял проект федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва[12], такая проблема являлась ненадуманной. Но справедливости ради стоит отметить, что она  существует при любой методике нарезки округов. Одни ее могут несколько уменьшить, но полностью  избежать нельзя. Хотя, казалось бы, что может быть проще правила – округа должны быть равными по численности избирателей. Иначе где справедливость? Но это в теории. На практике, учитывая всю сумму обстоятельств, можно констатировать, что  равенство может выступать источником несправедливости, а неравенство меньшим злом, чем абсолютное, математическое равенство избирателей. Следует отметить, что еще Георг Мейер, рассматривая эту проблему в конце XIX века, отмечал, что "математически точное разделение населения на отдельные избирательные округа практически невыполнимо; масштаб может быть только приблизительным, так как организацию избирательных округов необходимо по возможности приспособлять к общему делению данного государства"[13].

Видимо, поэтому в мировой практике предусматривается определенный коридор в 5 – 15 процентов, в границах которого допускается колебание численности электората в округах. Да и сами округа могут быть разноликими: территориальными, национальными, национально-территориальными, административными, административно-территориальными, федеральными, военными, производственными, конфессиональными, налагающимися, совмещенными, смешанными и др. Кроме этого, избирательные округа могут быть одномандатными, двухмандатными, многомандатными, униноминальными и полиноминальными, вотумными, списочными и т.д. Наверное, "нарезку" округов можно производить и по другим критериям, главное, чтобы выборный орган адекватно отражал волю избирателей.

В отечественной практике исходят из приоритетного принципа "примерного равенства голосов избирателей" при утверждении схемы одномандатных округов, но вместе с тем учитываются национальные, федеральные, территориальные, административные, административно-территориальные особенности районов и регионов.

Сделаем пояснение применительно к затронутой нами проблеме.  Вначале посмотрим реальные данные по размерам округов и амплитудам, связанные с отклонениями от реальных норм представительства. Там, где количество избирателей меньше ЕНП, естественно, к ним не может быть применено понятие "отклонение", поскольку данные субъекты Российской Федерации получали по одному округу независимо от количества электората в них и ЕНП (см.: ч. 2 ст. 11 Федерального закона 1995 года  "О выборах депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Данные о численности электората взяты из "Расчета количества избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва в субъектах Российской Федерации", утвержденного Постановлением ЦИК РФ от 28 июня 1995 г., № 7/44-П.

Отклонения от средней численности округов рассчитывались по формуле (max-min) : aver, где  max – максимальный размер округа, min – минимальный размер округа, aver – средний. Так, например, в Башкирии в 1995 году максимальный размер округа составил 475,5 тыс. избирателей, минимальный – 451,6, средний - 464,3. Устанавливаем разницу между максимальным и минимальным размером. Она составила 23,9 тыс. избирателей. Теперь эту разницу между максимальным и минимальным размерами округов (max-min) делим на средний размер округов (aver), он, как известно, составил 464,3 тыс. избирателей (max-min) : aver = (475,5 - 451,6) : 464,3 = 0,051. После этого произведем последнее действие, узнаем процент отклонения от среднего. Для этого полученное частное  - 0,051 умножим на 100% = 5,1%. Это и есть усредненный показатель отклонения от единой нормы представительства (ЕНП) по 6 избирательным округам по субъекту Федерации, республике Башкирии. Как видим, он вполне вписывался в допустимые взаимные отклонения не более 10 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

Если посмотреть на официальные данные, амплитуда колебаний размеров округов укладывалась в требование закона о равенстве числа избирателей в избирательных округах с допустимым взаимным отклонением не более 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных районах – не более 15 процентов (ч. 2 ст. 11 Федерального закона Российской Федерации 1995 года «О выборах депутатов Государственной думы Федерального Собрания Российской Федерации»)[14].

Что касается проблемы так называемых "обиженных" избирателей, то здесь проблема выглядела несколько иначе.  "Обиженными"  избирателями, как мы уже отмечали, являются те избиратели,  которые из-за расхождения численности между единой нормой представительства (ЕНП) и реальной  численностью избирателей в  округе не могут реализовать свое право на волеизъявление на равных основаниях в соответствии с принципами,  предусмотренными законом о гарантиях избирательных прав граждан. Количество обиженного электората определяется путем умножения на ЕНП дробной части частного, полученного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного округа.

Например, ЕНП в 1955 году составило 466.569. Численность избирателей в Астраханской области составила 696.685 избирателей. Разделим  696685 : 466569 = 1,49 (т.е. мы получили  дробное частное 1,49, где целое  - 1, количество округов, а 49 – остаток). Теперь умножим остаток на ЕНП (0,49 * 466.569 = 228.618).

Таким образом, количество обиженных избирателей  в Астраханской области составило на выборах 1995 года 228.618 человек. В целом же по стране число "обиженных" избирателей составило 6.158.698 (см.: итоговые данные по графе 6 в таблице № 1), без учета электората субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства (ЕНП), таких, как известно, на выборах 1995 года было 21, и естественно, обиженных избирателей там не могло быть. См. таблицу № 1.

 В графе о разнице между количеством установленных избирательных округов Центризбиркомом  в 1995 году и частным от деления на единую норму представительства (ЕНП - 466.569, графа 5) данные со знаком минус означают численность электората субъекта Федерации, превышающую ту, что рассчитана по ЕНП для утвержденной сетки округов. Без знака минус данные о численности избирателей субъекта Федерации, недостающие до необходимого количества рассчитанной по ЕНП  утвержденной сетки округов. В графе 6 (число обиженных избирателей) напротив таких субъектов позиции не заполненные, поскольку в них, естественно, "обиженных" избирателей не могло быть.

 

Таблица № 1

Наименование субъекта Российской Федерации	Численность избирателей	Частное от деления на единую норму представи-тельства (ЕНП-466.569)	Всего установлено избирательных округов в 1995 году	Разница между количеством установленных избирательных округов Центризбирко-мом  в 1995 году и частным от деления на единую норму представитель-ства (ЕНП-466.569).	Число обиженных избирателей
1	2	3	4	5	6
Республика Адыгея	322279	0.69	1	0,31
Республика Алтай	123672	0.27	1	0,73
Республика Башкортостан	2785903	5,97	6	0,03
Республика Бурятия	661503	1,42	1	-0,42	195959
Республика Дагестан	1077229	2,31	2	-0,31	144636
Ингушская Республика	115741	0,25	1	0,75
Кабардино-Балкарская Республика	514148	1,1	1	-0,1	46657
Республика Калмыкия	199775	0,43	1	0,57
Карачаево-Черкесская Республика	281060	0.60	1	0,40
Республика Карелия	557224	1,19	1	-0,19	88648
Республика Коми	768404	1,65	1	-0,65	303269
Республика Марий Эл	538059	1,15	1	-0,15	69985
Республика Мордовия	674772	1,45	1	-0,45	209956
Республика Саха (Якутия)	588304	1,26	1	-0,26	121308
Республика Северная Осетия	410592	0.88	1	0,12
Республика Татарстан	2636000	5,65	5	-0,65	303269
Республика Тыва	169984	0,36	1	0,64
Удмуртская Республика	1114667	2,39	2	-0,39	181962
Республика Хакасия	378175	0,81	1	0,19
Чеченская Республика	662895	1,42	1	-0,42	195959
Чувашская Республика	926116	1,98	2	0,02
Алтайский край	1900252	4,07	4	-0,07	32660
Краснодарский край	3538119	7,58	7	-0,58	270609
Красноярский край	2044249	4,38	4	-0,38	177296
Приморский край	1472056	3,16	3	-0,16	74651
Ставропольский край	1785382	3,83	4	0,17
Хабаровский край	1037000	2,22	2	-0,22	102645
Амурская область	646436	1,39	1	-0,39	181962
Архангельская область	1048206	2,25	2	-0,25	116642
Астраханская область	696685	1,49	1	-0,49	228618
Белгородская область	1048930	2,25	2	-0,25	116642
Брянская область	1076255	2,31	2	-0,31	144636
Владимирская область	1198945	2,57	2	-0,57	265944
Волгоградская область	1942202	4,16	4	-0,16	74651
Вологодская область	949054	2,03	2	-0,03	13997
Воронежская область	1902650	4,08	4	-0,08	37325
Ивановская область	943216	2,02	2	-0,02	9331
Иркутская область	1759660	3,77	4	0,23
Калининградская область	665059	1,43	1	-0,43	200624
Калужская область	804880	1,73	2	0,27
Камчатская область	264874	0,57	1	0,43
Кемеровская область	2102919	4,51	4	-0,51	237950
Кировская область	1178873	2,53	2	-0,53	247281
Костромская область	587228	1,26	1	-0,26	121308
Курганская область	764856	1,64	1	-0,64	298604
Курская область	985775	2,11	2	-0,11	51322
Ленинградская область	1243799	2,67	3	0,33
Липецкая область	915287	1,96	2	0,04
Магаданская область	171694	0,37	1	0,67
Московская область	5160888	11,06	11	-0,06	27994
Мурманская область	772994	1,66	2	0,34
Нижегородская область	2788031	5,98	6	0,02
Новгородская область	547823	1,17	1	-0,17	79317
Новосибирская область	1968531	4,22	4	-0,22	102645
Омская область	1500261	3,22	3	-0,32	102645
Оренбургская область	1524300	3,27	3	-0,27	125973
Орловская область	678492	1,45	1	-0,45	209956
Пензенская область	1142111	2,45	2	-0,45	209956
Пермская область	1961886	4,20	4	-0,20	93314
Псковская область	631171	1,35	1	-0,35	163299
Ростовская область	3167336	6,79	7	0,21
Рязанская область	1008225	2,16	2	-0,16	74651
Самарская область	2369672	5,08	5	-0,08	37325
Саратовская область	1966999	4,22	4	-0,22	102645
Сахалинская область	440568	0,94	1	0,06
Свердловская область	3332983	7,14	7	-0,14	65320
Смоленская область	861069	1,85	2	0,15
Тамбовская область	960347	2,06	2	-0,06	27994
Тверская область	1217918	2,61	2	-0,61	284606
Томская область	709944	1,52	1	-0,52	242615
Тульская область	1427607	3,06	3	-0,06	27994
Тюменская область	867412	1,86	2	0,14
Ульяновская область	1054931	2,26	2	-0,26	121308
Челябинская область	2590860	5,55	5	-0,55	256612
Читинская область	787215	1,69	2	0,31
Ярославская область	1089247	2,33	2	-0,33	153967
город Москва	6931128	14,86	15	0,14
город Санкт-Петербург	3784408	8,11	8	-0,11	51322
Еврейская автономная область	134092	0,29	1	0,71
Агинский Бурятский автономный округ	42979	0,09	1	0,91
Коми-Пермяцкий автономный округ	100303	0,21	1	0,79
Корякский автономный округ	20276	0,04	1	0,96
Ненецкий автономный округ	29239	0,06	1	0,94
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ	28448	0,06	1	0,94
Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	80394	0,17	1	0,83
Ханты-Мансийский автономный округ	782446	1,68	2	0,32
Чукотский автономный округ	58977	0,13	1	0,87
Эвенкийский автономный округ	12368	0,03	1	0,97
Ямало-Ненецкий автономный округ	262973	0,56	1	0,44
Всего	104978098		225		615158698

Конечно, 6158698 – цифра в рамках страны очень большая, если эту сумму разделить на ЕНП, то получится еще 13 округов. Фактически это те избиратели, голоса которых теряются, и они уже не могут повлиять на распределение мандатов,  тем самым нарушается равенство избирательных прав граждан Российской Федерации.  Однако полностью исключить потерю голосов, в данном случае "обиженных" избирателей, конечно же, невозможно, ее несколько можно снизить, например, если бы распределение округов производилось не на основе ЕНП, а на основе нормы реального представительства, т.е. с использованием уточненной средней нормы представительства (СНПу). Но полностью избежать неравенства без нарушения других основополагающих принципов, например, таких, как территориальная целостность избирательных округов, каждый округ образует единую территорию; соблюдение по возможности административных границ – невозможно. Законодателем, как известно, была избрана методика распределения одномандатных округов на основе единой нормы представительства (ЕНП), которая, с нашей точки зрения, должна использоваться с необходимыми  уточнении.

По сравнению с "нарезкой" округов 1993 года три субъекта Российской Федерации получили по принятой в 1955 году методике ЦИК дополнительные округа: Московская, Ростов­ская и Ленинградская области. Среди "обиженных" оказались — Том­ская, Курганская области и Республика Коми. Давайте посмотрим таблицы № 2 и № 3. Отнесем к первой группе субъектов РФ – Московскую,  Ростов­скую, Ленинградскую области. Вторую группу составят Том­ская, Курганская области и Республика Коми.

 

 

Таблица № 2

Субъекты Федерации (первая группа)	Число избирателей		Число округов
1	2	3	4	5
	1993	1995	1993	1995
Московская область	5129,9	5160,9	10	11
Ростовская область	3216,5	3167,3	6	7
Ленинградская область	1241,0	1243,8	2	3
ИТОГО	9587,4	9572,0	18	21

Таблица № 3

Субъекты Федерации (вторая группа)	Число избирателей		Число округов
1	2	3	4	5
	1993	1995	1993	1995
Республика КОМИ	818,0	768,4	2	1
Курганская область	784,8	764,9	2	1
Томская область	739,0	709,9	2	1
ИТОГО	2341,8	2243	6	3

 

Теперь посмотрим на данные регионы, с позиции "обиженных" избирателей, то есть тех округов, где числен­ность избирателей больше единой нор­мы представительства (ЕНП) на округ. (Смотри таблицы № 4 и 5). Последняя колонка рассчитана по норме реального представительства или ЕНПу (уточненной единой нор­мы представительства).

Таблица №  4

Субъекты Федерации (первая группа)	Число "обиженных" избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представительства)		Число "обиженных" избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
1	2	3	4	5
	1993	1995	1993	1995
Московская область	- 347,2	-28,0	-50,8	-193,7
Ростовская область	- 346,7	+98,0	-167,6	-  186,8
Ленинградская область	-284,7	+154,0	-223,5	+  246,4

 

 

 

Таблица № 5

Субъекты Федерации (вторая группа)	Число "обиженных"избирателей по расчетам ЕНП (единой нормы представитель-ства)		Число "обиженных" избирателей по расчетам ЕНПу (уточненной единой нормы представительства) или НРП
1	2	3	4	5
	1993	1995	1993	1995
Республика КОМИ	+  138,7	-303,3	+198,0	-  225,5
Курганская область	+  171,7	-  298,6	+231,2	-  229,0
Томская область	+  217,6	-242,6	+277,0	-  213,1

Количество "обиженного" электо­рата определяется, как уже отмечалось, путем умножения на ЕНП дробной части частного, получен­ного от деления на ЕНП численности избирателей конкретного региона. Та­ким образом, число "обиженных" из­бирателей по трем областям (Москов­ской, Ростовской, Ленинградской) в 1993 году приближалось к 1 миллиону. Поэтому логично, что именно этим об­ластям ЦИК добавил еще по одному округу. Но это не означает, что соот­ветствующие округа ЦИК отобрал у ре­гионов второй группы. Просто методи­ка, основанная на математических предпочтениях, которая была примене­на ЦИК, автоматически формировала именно ту сетку округов, которая и вошла в закон. Что касается "обиженных избирателей" в целом, то, как уж отмечалось, методика, которая используется ныне Центризбиркомом, без уточненной ЕНП, не дает возможности сократить это число, а значит голоса так называемых "обиженных избирателей" воспроизводятся по максимуму, и для конкретных выборов они являются потерянными.